Social Impact Bonds: Was steckt wirklich dahinter?

Social Impact Bonds (SIBs) oder auch Soziale Wirkungskredite (SWKs) sind Politik- und Finanzierungsinstrumente, die v.a. im englischsprachigen Raum weit verbreitet sind. Mithilfe dieser Instrumente werden soziale Herausforderungen und hartnäckige gesellschaftliche Probleme wirksam gelöst, indem soziale Dienstleister von privaten Investoren vorfinanziert und im Erfolgsfall durch die öffentliche Hand rückvergütet werden. Wirkungsorientierte Investoren greifen dem Staat somit unter die Arme. Doch in Deutschland scheinen Social Impact Bonds nach wie vor noch eine relativ neuartige und innovative Form des sozialen Regierens darzustellen. Nur wenige Projekte wurden bereits erfolgreich umgesetzt. Woran mag das liegen? Steckt womöglich weniger Potenzial hinter dem Konzept, als ihm nachgesagt wird? Oder überwiegen doch die Vorteile? Und welche alternativen Konzepte gibt es in Deutschland bereits?

Was sind Social Impact Bonds?

Bei Social Impact Bonds handelt es sich um sektorenübergreifende Kooperationen zur Finanzierung von Projekten im sozialen Bereich. Diese Zusammenarbeit erfolgt in der Regel zwischen einem oder mehreren sozialen Dienstleistern, privaten wirkungsorientierten Anlegern und dem Staat. Wobei die öffentliche Hand die Initiation sowie die Leitung übernimmt. Die Akteure verpflichten sich dann zu konkreten und messbaren Zielen. Entsprechende Finanzierungsmechanismen sowie der gewünschte Impact werden dabei vertraglich festgelegt. Erst wenn der festgelegte Impact nachweislich eingetreten ist, kommt es zur Ausschüttung öffentlicher Mittel. Man spricht hier auch von der „pay-for-success“-Vereinbarung.

Wie funktionieren Social Impact Bonds?

1. Die öffentliche Hand plant ein SIB Projekt: Vertraglich festgelegt wird die Zielgruppe, das konkrete Ziel, die wichtigsten Erfolgskriterien (in Form von Kennzahlen) sowie der finanzielle Rahmen.
2. Private wirkungsorientierte Anleger oder gemeinnützige Stiftungen übernehmen zunächst die Finanzierung des Projekts. Dies geschieht i.d.R. über einen Intermediär (eine auf Projektmanagement spezialisierte Organisation im Auftrag der öffentlichen Hand).
3. Soziale Unternehmen und gemeinnützige Organisationen verpflichten sich dazu, die definierten Wirkungsziele umzusetzen. Da deren Finanzierung über die gesamte Laufzeit gesichert ist, können sie sich zu 100% auf die Umsetzung konzentrieren (das finanzielle Risiko liegt allein bei den Investoren).
4. Externe, unabhängige Gutachter (z.B. Wirtschaftsprüfungsgesellschaften) prüfen die vereinbarten Kennzahlen und entscheiden über die Zielerreichung.
5. Option 1: Die vereinbarten Wirkungsziele wurden erreicht. Dann kommt die öffentliche Hand für die Projektkosten auf und zahlt je nach Erfolg eine zusätzliche Prämie aus (z.B. als Verzinsung). Option 2: Die vereinbarten Wirkungsziele wurden nicht erreicht. Dann erfolgt keine Rückzahlung durch die öffentliche Hand.

Wofür werden Social Impact Bonds eingesetzt?

Im Allgemeinen sollen Social Impact Bonds dazu dienen, schwierige soziale Problemlagen zu bekämpfen. Immer wieder gibt es Bereiche, bei denen die öffentliche Hand mit den üblichen Interventionen an ihre Grenzen kommt. Gründe dafür können z.B. besonders hohe Betroffenen-Zahlen, eine ungenügende Wirksamkeit von Maßnahmen oder schlichtweg zu hohe Kosten sein. Mithilfe von Social Impact Bonds hat der Staat erstmals die Möglichkeit, die gewünschten Wirkungsziele zu definieren, ohne zunächst das Risiko einer Finanzierung zu tragen. Denn diese liegt bei einem SIB allein bei den privaten Investoren. Das erste und einzige SIB Projekt, das erfolgreich in Deutschland umgesetzt wurde, lief von 2013 bis 2016 unter dem Namen „eleven Augsburg“. Dieses Projekt im Bereich der Jugendarbeitslosigkeit wurde in Kooperation mit dem Land Bayern ins Leben gerufen. Mindestens 20 arbeitslose Jugendliche und junge Erwachsene aus der Region Augsburg konnten mithilfe des Projekts erfolgreich in Aus-, Weiterbildung oder Arbeit gebracht werden. Doch vor allem in Großbritannien und den vereinigten Staaten sind SIBs ein verbreitetes Instrument. Dabei werden v.a. folgende Wirkungsbereiche abgedeckt:

• Bekämpfung von Arbeitslosigkeit
• Resozialisierung und Betreuung von Obdachlosen
• Gesundheitsförderung
• Kinder und Familien Sozialhilfe
• Frühkindliche Schulbildung
• Strafrechtspflege
• Armut und Umwelt

Die Datenbanken Social Finance Database und Go Lab Project Database geben eine gute Übersicht über die weltweite Verbreitung von Social Impact Bonds.  

Brauchen wir mehr Social Impact Bonds in Deutschland?

Anhand der oben genannten Datenbanken sehen Sie auch, dass Deutschland mit SIB Projekten deutlich hinterherhinkt. Woran liegt das? Ein Grund scheint unser deutsches Sozialsystem zu sein, das sich in seinen Grundsätzen und Institutionen deutlich von anderen Ländern unterscheidet. Die Bertelsmann Stiftung forscht dazu bereits seit einigen Jahren. Sie testet die Anwendbarkeit und Verbreitung von SIBs in unterschiedlichen sozialen Bereichen. Auf Grundlage von Pilotprojekten konnten Sie bereits einige Empfehlungen für den Aufbau und die Weiterentwicklung von SIBs formulieren sowie deren Chancen und Risiken benennen. Letztere wollen wir uns im Folgenden etwas genauer ansehen:

Chancen und Vorteile von Social Impact Bonds

• Neue Finanzierungsquelle für soziale Dienstleister: Während privaten Anlegern lange Zeit nur das Spenden zur Verfügung stand, können sie nun durch SIBs auch in soziale Projekte investieren. Somit erhalten auch gemeinnützige Organisationen, die sich normalerweise keine zusätzliche Rendite-Vergabe leisten könnten, genügend Investoren, um Projekte zu realisieren.
• Soziale Dienstleister haben mehr Sicherheit: Da die sozialen Dienstleister für die gesamte SIB-Laufzeit finanziell abgesichert sind, können Sie sich voll und ganz auf die Umsetzung und Wirkungserfüllung konzentrieren.
• Öffentliche Gelder werden wirkungsorientiert vergeben: Da die öffentlichen Gelder nur bei erfolgreicher Umsetzung der Wirkungsziele vergeben werden, ist eine Wirkung garantiert.
• Steuerzahler tragen weniger Risiko: Das Risiko des Investitionsverlusts liegt allein bei den privaten Investoren und nicht beim Staat.
• Hohe Motivation zur größtmöglichen Wirkung: Die Motivation der Anleger und sozialen Dienstleister, einen größtmöglichen Impact zu erzielen, ist besonders hoch, da eine Rückzahlung abhängig vom Erfolg erfolgt.
• Investition in Prävention anstatt in Reparatur: SIBs ermöglichen es dem Staat, mehr in präventive, anstatt in Reparatur-Maßnahmen zu investieren (z.B. mehr in die Resozialisierung von Gefangenen zur Rückfallprävention, als in Gefängnisse). Auf diese Weise können manche „teuren“ sozialen Probleme vermieden werden. Eingesparte Mittel können wiederum für andere soziale Maßnahmen eingesetzt werden.
• Kooperationen anstatt Konkurrenz: Soziale Dienstleister stehen oftmals in Konkurrenz zueinander. Kooperationen erhöhen die Erfolgschancen, da alle dieselben Interessen verfolgen.

Risiken und Herausforderungen von Social Impact Bonds

• Einsparungen müssen Kosten übertreffen: Präventive Maßnahmen sind häufig initial mit hohen Kosten verbunden. Die Einsparungen, die dadurch erzielt werden, sollten im Optimalfall die Kosten der öffentlichen Hand inkl. zusätzlicher Rendite decken. V.a. sollte dies innerhalb der SIB-Laufzeit der Fall sein. In Bereichen, wie z.B. der frühkindlichen Bildung ist dies jedoch gar nicht möglich. Die Investition wird sich erst Jahre später auszahlen.
• Wenig Erfahrungswerte: Bei der Analyse von sozialen Maßnahmen und deren Impact sowie bei der Finanzstrom-Modellierung und dem Management der Stakeholder-Interessen können schnell Fehleinschätzungen passieren. Deshalb sind teilweise sehr aufwendige Vorbereitungen erforderlich (teuer und zeitintensiv).
• Mängel können auch nach Vertragsschluss auftreten: Alle Akteure der Zusammenarbeit können auch nach Abschluss eines Vertrags operative Mängel aufweisen. Prüft ein unabhängiger Gutachter beispielsweise nicht die vereinbarten Leistungsindikatoren, sondern seine eigenen Kennzahlen, so kann dies weitreichende Auswirkungen haben.
• Politische Risiken und Haushaltsrisiken: Ändern sich politische Mehrheitsverhältnisse oder werden Ausgabensperren in bestimmten öffentlichen Bereichen beschlossen, so kann ein SIB Vertrag auch nachträglich annulliert werden.
• Verwendung nicht aussagekräftiger Kennzahlen: Die sogenannte Erfolgskennzahlen (Key Performance Indicators) müssen sowohl mess- als auch quantifizierbar sein. Doch in vielen Bereichen (z.B. in der Altenpflege) ist dies nur schwer zu realisieren. Zusätzlich ist klar festzustellen, dass die jeweilige Intervention auch tatsächlich zur Erfüllung der Wirkungsziele geführt hat und keine andere Einflussgröße. Häufig werden bei Wirksamkeitsmessungen auch zu kurze Evaluierungszeiträume oder unpassende Vergleichsgruppen gewählt.
• Kosten für die Wirksamkeitsmessung: Auch diese Kosten müssen vorfinanziert und getragen werden. Wer kommt hierfür in Frage? Wissenschaftliche Wirkungsmessungen sind teilweise sehr kostenintensiv.

Fazit zu den Chancen und Risiken

Der Mehrwert eines Social Impact Bonds liegt ganz klar darin, dass die Wirksamkeit sozialer Dienstleistungen höher ausfällt und zugleich Einsparungen in öffentlichen Einrichtungen erzielt werden. Die Umlagerung von hohen Durchführungskosten auf private Anleger, ermöglicht der öffentlichen Hand zudem eine zielgruppengerechtere, intensivere und somit wirksamere Unterstützung von Bedürftigen. In einem Policy Brief von 2015 stellt die Stiftung Neue Verantwortung jedoch klar heraus, dass SIBs bei weitem nicht unser funktionierendes Sozialstaatsmodell umwerfen können. Dafür seien die Anforderungen an das Politik- und Finanzierungsinstrument schlichtweg zu hoch. Dennoch biete es sich vor allem als Werkzeug für jene soziale Probleme an, bei denen bisherige Maßnahmen nur wenig Erfolg gezeigt haben. In diesem Zusammenhang ist z.B. die Gefährdung von Kindern innerhalb der Familie, die Jugendarbeitslosigkeit sowie die Erwerbsunfähigkeit durch psychische Erkrankungen zu nennen.

Crowdinvesting als Alternative für soziale Investoren

Social Impact Bonds scheinen also nur für bestimmte Bereiche die beste Lösung zu sein. Zudem wurde in Deutschland bislang nur ein einziger SIB erfolgreich umgesetzt. Welche alternativen Möglichkeiten haben nun Impact Investoren, auch in anderen sozialen Bereichen Wirkung zu erzielen? An dieser Stelle ist die Finanzierungsform des Crowdinvesting zu nennen: Häufig stehen soziale Projekt-Initiatoren vor dem Problem, dass bereits beantragte Fördergelder der öffentlichen Hand auf sich warten lassen. Nicht selten dauert es Monate oder gar Jahre, bis die entsprechenden Gelder ausbezahlt werden. Damit ein Projekt dennoch im geplanten Zeitrahmen umgesetzt werden kann, müssen die Fördergelder also vorfinanziert werden. Hier wiederum kommen beim Crowdinvesting private Anleger ins Spiel. Sie haben die Möglichkeit direkt in soziale und womöglich sogar regionale Projekte ihrer Wahl zu investieren. Dabei stehen ihnen in der Regel verschiedene Darlehens-Pakete mit unterschiedlicher Laufzeit und Zins zur Verfügung. Als Intermediär tritt in diesem Fall eine Crowdinvesting Plattform wie Xavin ein. Somit kommt das Crowdinvesting dem Prinzip der Social Impact Bonds sehr nahe, jedoch mit dem Unterschied, dass privaten Investoren ein viel breiteres Spektrum an sozialen Projekten zur Verfügung steht, bei denen der Impact teilweise hautnah miterlebt werden kann. Xavin beispielsweise begleitete bereits Projekte in den Bereichen:

• Kinder- und Jugendhilfe
• Sportvereine
• Hospizarbeit
• Suchttherapie
• Integratives Wohnen
• Wohnraum für Alleinerziehende
• Privatschulen

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